之六：以维护农民权利为核心推进地权改革
当前土地问题的实质
过去有一种传统的说法：“农民问题的核心是土地问题。”这话对不对？要看你怎么理解所谓的“土地问题”了。如果像某种成说那样，把“土地问题”理解为经济意义上的“所有制问题”，那即使在传统的农业时代，这话也言过其实。中国历代的“农民战争”其实多系官逼民反导致的“民变”，而不是“土地革命”，主要是自耕农—流民反对官府而非“佃户反对地主”，与“无地则反”的描述或“土地私有—自由买卖—土地集中—主佃冲突”的意识形态公式也不相干。
但如果像张晓山先生最近所说，“土地制度的核心是权利主体”，那么的确可以说，不仅传统时代，即便今天中国已不是农业国，甚至“农村”“农民”的非农业产值也已超过了传统意义上的农业产值，土地问题仍然至关重要。我曾提出：今天农民问题的关键是：农民的数量要减少，农民的权利要提高。而农民权利升降的一个主要的标尺就是土地问题；农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。
土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法：私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的“私有制”。但“慎言”并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该慎言“集体”，农民行使自由结社权形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”的好。
农民土地私有制当然也有弊病，这不是什么“小农自由买卖造成土地兼并、无地则反”，也不是什么小农制会摧毁农民的“最后保障”，世界上私有者农民不但拥有生死存亡意义上的“最后保障”、而且享有福利国家式的退休、医疗等各种待遇的例子不胜枚举，西欧发达国家不说了，剧变前的社会主义国家波兰、南斯拉夫（它们在社会主义时代都没有搞集体化）不都是这样吗？农民拥有私有产权和国家提供公共服务（所谓保障责任非“私有”）有何矛盾之处？而农民被剥夺了产权、国家却推卸保障责任（将责任“私有化”）致使农民大量死亡的悲剧，在我们的历史上难道很陌生吗？
土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此对私有地权的公共干预多于对其他产权，在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证，因而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小、不会更大；而地权归官的害处绝对是更大、不会更小。
地权归农应从底线做起
但是我国目前农民的地权不仅远远扯不上什么“绝对化”，而且达不到起码的要求。不仅谈不上“所有权”，而且“使用权”往往也有名无实。农民只是在别人特许下“使用着”土地而已。他们不仅没有产权，而且“佃权”也很不可靠，不要说“永佃”，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置，就是政治上达到消极的“防危机”配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。而由于体制的局限，一次次的“土地新政”都不能解决问题。前面说过农业时代“土地问题”其实并非中国的主要乱源，而在如今的非农业时代，“土地问题”倒成了最大的不稳定因素之一，这实在说不过去。
因此，保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，例如农民的“土地使用权”应该得到确实尊重，需要从农民手中得到“使用权”的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有“90年的土地使用权”，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年——不是说由官员作主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上（而不是仅凭官员意志）充分证明该项用地的公益性。否则只有在农民的“使用权”期满后才能“征用”——就像租约期满后地主才能易佃一样。
在商业性开发上，向农民“买地”当然比强征农民的地来得公平。要防止农民（主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民）获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做“牺牲”，“公益”也是利益，利益应当“摆平”，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性（民主性）相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。
向农民“买地”又何妨
对于向农民“买地”一向有两种批评，一是怕农民一味说“不”、漫天要价而妨碍商业开发，二是怕农民一味说“是”，贱卖轻甩而导致农地过减，甚至“无地则反”。其实这两种批评的自相矛盾已足可互为驳斥。对前一种担心，我们应当相信农民也和今天的官员一样是理性人，买方明白他们不会一味说“不”。当然他们可能不会像官员那样轻易说“是”——不是因为他们比官员更聪明，而是因为他们卖的是自己的地，不像官员卖的是别人的地。但这难道是一种“弊病”吗？如果这会减缓“商业开发”，那难道不正是这20年来政府三令五申、千方百计、殚精竭虑、苦心孤诣，发了无数的文件开了无数的会，强调“保护耕地、控制用地、暂时冻结、从严审批、地政反腐、垂直管理”而始终达不到的目的吗？地权归农，这目的就达到了，何乐而不为？
其实在这种情况下，连“土地新政”都不必搞了：“协议转让”之所以易生腐败而需要代之以公开拍卖，就是因为官员卖的不是自家的地，容易受贿贱卖。如果是卖自家的地能有这种问题吗？因此向农民买地，交易方式还可以更加灵活，是否拍卖都不必硬性规定，也就未必真会妨碍合理的商业开发。当然，这不是说双方“自由交易”政府就无事可做，政府可以从规划的角度对商业开发进行指导，可以为交易构筑和维护法治平台，可以为双方提供交易信息和其他中介服务，以降低交易成本——这才是经济学意义上真正的降低交易成本，而不是像有些滥用新词的朋友那样，号称以强权降低“交易成本”，实则是剥夺弱者的交易权利来单方面为强者降低“成本”，同时却让弱者承担惨重的“成本”。
至于怕农民轻甩贱卖土地，这不是恰恰解除了前一个疑问、促进“商业开发”了吗？当然这实际上不太可能。放[世界，哪个“土地私有制”国家能像我们这样靠大量圈地创下“爆发式城市化”的奇迹？哪个“土地私有制”国家能够使房地产业者在巨富首富群体中占到如此大的比例？我们的许多官员不都是恰恰认定了农民不会轻甩贱卖，才反对地权归农，认为这会毁了我们靠“圈地”创造的奇迹吗？而东欧的私有化转轨一度造成困难引起一些朋友的嘲笑，很重要的原因不就是“工会吓跑投资者，农民赶走圈地客”吗？
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