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对新《行诉解释》,有期待亦有思考

高亚洲 时评作者

最高人民法院7日公布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)。

现行的行政诉讼法是于2015年5月1日开始实施的,在当时该法实施时,最高法就曾发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,于此而言,此番公布《行诉解释》,其实是根据行政诉讼实践的修正和补充。

从具体内容来看,《行诉解释》跟3年前的司法解释相似,关注的重点依然在于民告官的官员出庭应诉问题。

关于官员出庭应诉问题,在2015年的司法解释中就已确认了行政机关负责人出庭应诉制度,其中规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。当时,因为行政负责人明确为单位的正副职,此举被舆论解读为“首长出庭制”。

而从此次的《行诉解释》来看,除了继续强调行政机关负责人出庭应诉,明确涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件必须出庭外,还适度扩大了行政机关负责人的范围,增加了“其他参与分管的负责人”。

此番修正,看似在淡化了备受好评的“首长出庭制”,其实是法治语境下一种理性回归——行政诉讼终究是以权利主体间的法律活动,过于强调“首长出庭”,其实是对法治的不自信,甚至在一定程度上是“官本位、迷信权力”的表现。

通过扩大负责人范围,出庭者因更熟悉事件情况、更拥有专业能力,能将行政诉讼集中到具体的权利博弈中,规避“首长出庭”存在的“走过场”尴尬。而通过对行政负责人必须出庭的情形进行细化,又弥补了减少“首长出庭制”可能带来的行政审判效率降低问题。

当然,这是对此番行政诉讼法修正最理想化的期待,回到司法现实来看,尤其是在“强行政、弱司法”仍未得到彻底改变的大背景下,不可置否的是目前行政诉讼还存在不少担忧。一个最直接的担忧就是,这会不会反而助长“民告官不见官”的乱象?

之所以有此担心,是因为在此前司法解释已经明确行政负责人出庭应诉的情形下,“民告官不见官”现象就已存在。根据中国政法大学学术团队最近在100个城市完成的测评显示,多数城市行政机关出庭应诉数量普遍很低,其中17个城市居然“零应诉”,行政机关负责人出庭应诉可能只是流于一纸空文。

此番修正扩大出庭人员范围,显然是意在增加“民告官”的见官率,但是,扩大范围的做法,又会不会成为行政机关主要负责人规避出庭的制度漏洞呢?虽然明确了必须出庭的情形,但是,由于缺乏对“重大”“社会关注”的边界界定,这样的模糊规定,同样可能成为某些行政单位负责人打擦边球的空间。

于此而言,新《行诉解释》能否解决“民告官不见官”的问题,关键依然在于制度细节的设计,关键在把司法新解释的初衷得以最大可能的实现。

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